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Rapport de la Cour des Comptes « Les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur », novembre 2018 - Analyse de Mariannick Dagois pour SLU, 10 décembre 2018

mardi 11 décembre 2018, par Mariannick

La Cour des Comptes, saisie par la commission des finances de l’Assemblée Nationale d’une demande d’enquête portant sur « les droits d’inscription dans l’enseignement supérieur », présente son rapport après un travail de onze mois.

SLU l’a lu.

« L’enquête devait analyser la situation actuelle en matière de droits d’inscription dans les établissements publics d’enseignement supérieur et différentes options relatives à leur évolution.
Elle devait aussi aborder la problématique des droits d’inscription dans la perspective globale des besoins de financement à moyen terme des établissements d’enseignement supérieur, et en particulier des universités.
 »

Notons tout d’abord que ce choix de la Cour des Comptes — dont les prescriptions « libérales » sont bien connues [1] — par la commission des finances de l’AN, présidée par Eric Woerth [2], est intéressant en soi : ce n’est pas à l’INSEE [3] à l’IRES ou au CEREQ que cette demande a été adressée ; précisons que c’est seulement depuis 2008 que la cour des comptes peut répondre à de telles demandes [4].

Par un hasard malheureux, ce rapport qui préconise une augmentation des frais d’inscriptions à l’université a été rendu public le 21 novembre. Il vient après une tribune d’Alain Trannoy dans Le Monde le 12 (« Les montants devraient être modérés. De 3 000 à 5 000 euros par année d’études semble être un ordre de grandeur admissible ») et l’annonce par le Premier Ministre de la multiplication par quinze des frais d’inscription pour les étrangers extra-communautaires le 19 novembre.
Lequel Premier Ministre se défend vigoureusement de vouloir augmenter les droits d’inscription de tous.
« Par ailleurs, la Cour des comptes a, je crois – je dis je crois, car je n’en ai pas été destinataire – rédigé un rapport. Mais enfin, il se trouve que la presse l’a eu ; elle en a fait état, et c’est très bien ainsi, sans doute. La presse, donc, fait état d’un rapport de la Cour des comptes, qui inviterait le Gouvernement à augmenter les frais d’inscription pour les étudiants français. […] Je veux vous dire qu’il n’est dans les projets ni de la ministre de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation, ni du Gouvernement, de procéder à cette augmentation pour les étudiants français ou européens. Cette invitation qui aurait, paraît-il, été lancée au Gouvernement par la Cour des comptes restera donc une invitation à laquelle nous ne donnerons pas suite. (Applaudissements sur les bancs des groupes LaREM, MODEM et UDI-Agir.) » [5]

C’est bien noté.
Ce n’est pas à l’ordre du jour.
Mais c’est un rapport bien rangé dans un carton. Qui peut en sortir.
Notre analyse aussi.

La commission des finances a néanmoins reçu le 5 décembre pendant deux heures Didier Migaud le premier président de la cour des comptes ; Fabrice Le Vigoureux, le rapporteur spécial pour l’enseignement supérieur et la vie étudiante [6] a bien souligné que c’était un rapport attendu comme le Saint Graal et qu’il ferait date ; quant à Patrick Hetzel il s’est offusqué du rejet par le gouvernement de cette hypothèse d’augmentation des frais sans débat parlementaire.

La Cour a beaucoup travaillé, beaucoup consulté : 17 membres de la DGESIP, les membres de 6 autres ministères, de Campus France, du CROUS, de la Chambre de commerce et d’Industrie, de la BPI, 3 membres de Dauphine et 3 de Sciences-Po Paris (!!), 3 de l’OCDE, 9 membres de la CPU (J-F Balaudé apparaît même deux fois !), 4 de la Conférence des Grandes Écoles, 6 représentants des Fédérations de l’enseignement supérieur privé — alors que d’emblée la Cour exclut de s’intéresser aux frais d’inscription du privé, des syndicalistes étudiants et enseignants-chercheurs « représentatifs » (2 FAGE et 2 élèves ingénieurs, 1 UNEF et 1 UNI, 2 QSF) et 6 « Personnalités académiques » : Philippe AGHION, Gabrielle FACK, Léonard MOULIN, Robert GARY-BOBO, Alain TRANNOY, Alice VINOKUR et Bertrand MONTHUBERT [7].
On remarquera que parmi ces « personnalités » trois ont défendu un modèle de gratuité des études universitaires (Aghion, Moulin et Vinokur) [8], quant à Trannoy et Gary-Bobo ils sont bien connus pour leurs publications communes [9] voire par les fuites des Macronleaks [10] : ils militent pour une augmentation substantielle des droits d’inscription.

Nous ne reprendrons pas ici tous les éléments présentés par la CdC mais seulement ceux qui nous ont semblé intéressants ou problématiques. [11]

Malgré des frais d’inscription disparates (DU, écoles d’ingénieurs publiques, préparations à certains diplômes de santé), 82% des étudiants — principalement en université— payent actuellement des droits modérés, voire ne payent rien comme en STS ou CPGE, et de nombreux boursiers sont exonérés [12]. Les universités devraient recevoir en compensation l’intégralité des droits d’inscription des boursiers exonérés (40% tout de même) intégrée aux SPCS [13], mais seulement 94,56 % sont reversés. [14] ; dit autrement, l’université perd 5,5% de son dû.

La cour détaille ensuite les effets de la loi ORE de mars 2018 sur la baisse apparente des droits d’inscription (je t’enlève 217€ de sécurité sociale, 16€ de sports mais je t’ajoute 90€ de « contribution de vie étudiante et de campus »), et souligne la charge accrue sur le régime général de Sécurité sociale.

Suivent plus de 8 pages sur les « droits d’inscription modulés » tels qu’ils sont en vigueur à Sciences-Po Paris et à Dauphine pour conclure… que ce modèle, même s’il n’y a pas eu d’attrition des financements publics, « paraît difficilement reproductible dans l’ensemble de l’enseignement supérieur, et en particulier à l’université, en raison des spécificités de Sciences Po et de Dauphine, des prérequis nécessaires à son déploiement et de l’effet d’éviction qu’il entraîne sur le profil de la population étudiante ».

Mais on découvre tout de même au passage le coût de cette mesure : « À Sciences Po, une équipe de quatorze personnes est [mobilisée]. Les coûts de gestion du dispositif […] s’élèvent à 880 000 € (frais de personnel et répartition des charges de locaux), pour un effectif total de 10 327 étudiants à la rentrée 2017-2018. » [15].

La cour énumère ensuite toutes les évolutions non coordonnées et les disparités injustifiées des formations de santé diplômantes (kiné par exemple), des DU, des écoles d’ingénieurs dépendant de divers ministères. On y apprend ainsi que l’École nationale supérieure des Mines de Paris, pionnière en la matière, « a conclu un accord avec un établissement financier permettant aux élèves qui le souhaitent de différer le paiement des droits de scolarité grâce au recours à un emprunt ».

L’avenir.

Recettes/sélection.

Pourquoi payer des frais d’inscription ? La CdC aborde enfin cette question p.51 « Les droits d’inscription peuvent avoir deux fonctions : assurer des recettes aux établissements et réguler les flux étudiants  » [16].

Le niveau est encore aujourd’hui, dans la majorité des établissements, sans commune mesure avec le coût des formations.
Augmenter les frais d’inscription pour inciter davantage les étudiants à terminer leurs études dans la durée « normale » d’un cursus ? [17].

Hypothèses d’évolution.

La cour étudie quelques modèles étrangers [18], et en retire deux grandes catégories : « libérales » comme l’Angleterre où la majeure partie du financement de l’enseignement supérieur est privée, ou « démocrates » comme la Suède où celle-ci est entièrement publique.

On y remarque incidemment qu’en Angleterre, le Haut Conseil pour le financement de l’enseignement supérieur a baissé les financements publics accordés aux établissement, passés de 6,7 Mds£ en 2011-2012 à 3,6 Mds£ en 2017-2018. [19] ; et que les suédois sont vraiment peu fairplay : «  L’enseignement supérieur est considéré comme un bien public et perçu comme un investissement d’un rendement social élevé . Les personnes privées ne doivent pas en assumer les coûts, puisque l’élévation du niveau d’instruction bénéficie à l’ensemble de la société. Un niveau de prélèvements obligatoires élevé permet une forte socialisation des dépenses. »

La comparaison du taux d’accès et de diplômation amène cette intéressante conclusion : « deux paramètres réunis semblent contribuer au renforcement du taux d’accès à l’enseignement supérieur et du taux de diplômés : le choix d’un haut niveau de financement de l’enseignement supérieur et l’existence d’instruments offrant un montant substantiel d’aide financière aux étudiants, que ce soit des bourses ou des prêts aux diplômés. »

Besoin de financement supplémentaire en France.

Des manques unanimement évoqués, mais des chiffres allant de 1,3 Md€ à 2,6 Md€ pour le MESRI, de 20 Md€ sur 10 ans pour la Conférence des grandes écoles, 1 Md€ par an pendant 5 ans pour la CPU, idem pour le Livre blanc de l’Enseignement Supérieur et de la Recherche 2017.
La cour des comptes en appliquant une clé de répartition à la recette potentielle de 1 Md€, la ressource supplémentaire qui reviendrait aux universités pourrait s’élever à 432,38 M€ par an [20].
C’est cette somme qui servira aux hypothèses ultérieures de la cour.

Qui relativise tout de même les chiffres annoncés (efficience à revoir, démographie fluctuante sinon en baisse [21], et rappelle au passage ses préconisations antérieures : accroissement de la formation par rapport à la recherche impliquant l’embauche de PRAGs et modulations de service).

Hypothèses d’évolution des droits.

1. Gratuité : solution évacuée
Tout d’abord, les implications positives : atteindre les 60% de diplômés d’une classe d’âge d’ici 2025 ; augmentation du pouvoir d’achat des étudiants, possibilité d’application immédiate, allégement des charges administratives de recouvrement, viennent ensuite les remarques négatives : manque à gagner direct pour les universités et l’état, et surtout «  hypothèse peu compatible avec le modèle français d’enseignement supérieur  » [22]. Quand des droits d’inscription sont fixés par la loi (1897, 1935…), ils sont expressément réservés aux bibliothèques et laboratoires. Depuis 1950, des droits d’inscription sont instaurés, qui représentent 1% du budget des universités ; ils restent stables et faibles de 1969 à 1981, malgré une forte inflation, « cette baisse importante en francs constants correspondait à la volonté de mettre en œuvre progressivement la gratuité de l’enseignement supérieur ». Depuis 1982 la progression est régulière, mais pour rester dans un financement d’à peine 2% du budget des université.
Des exemples suédois et allemand de gratuité la Cour ne retient que la sélection à l’entrée qui serait contraire au fameux « modèle français » (tout de même déjà fortement sélectif lui aussi : Parcoursup à l’entrée en L1, puis sélection en master1, puis master2, puis en doctorat, sans parler de la sélection en STS ou CPGE débouchant pourtant sur une scolarité gratuite) tout en soulignant que cette sélection n’est qu’éventuelle et s’accompagne d’un fort développement de la formation professionnelle.

2. Augmentation des droits pour les seuls étudiants étrangers
Hypothèse risquée sur le plan juridique, inopportune (les étudiants étrangers sont majoritairement originaires d’Afrique à 44,8 %, inégalement répartis dans les universités — de 1 à 21%).
« Une grande attention devrait être prêtée au montant des droits pour les doctorants, qui est un élément d’attractivité de la recherche française (les étudiants étrangers représentent 41 % des doctorants en France) ». [23]
Effet d’éviction ou « signal prix » ? [24].
La cour met en avant les 30-35% de baisse d’inscription au Danemark ou en Suède à la suite de l’introduction de frais pour les seuls étrangers, et surtout alerte sur la nécessaire comparaison du « produit escompté d’une éventuelle augmentation des droits d’inscription pour les étudiants étrangers [et de] l’apport de ces derniers à l’économie française, évalué à environ 1,7 Md€ ».
Enfin, la cour fait huit hypothèses de relèvement des frais pour les étrangers — allant d’un doublement des frais actuels jusqu’au coût réel des formations, en excluant ou non les doctorants — sans oublier les coûts induits par le relèvement des bourses et la nécessaire amélioration des « services offerts aux étudiants étrangers en termes d’accompagnement et de qualité des formations proposées » [25] concluant que cela « n’apporterait donc un financement complémentaire significatif que dans l’hypothèse d’une progression très importante des droits, tendant à les rapprocher du coût réel des formations, ce qui pourrait entrainer un fort effet d’éviction, diminuant d’autant le produit attendu d’une telle hausse ». Soit 6000€ en licence, 10000€ en master, 380€ en doctorat et 12000€ en cycle ingénieur. [26].

3. Hypothèses d’augmentation des droits (pour tous)
p.81, enfin.
« De manière générale, compte tenu du montant très modeste des droits d’inscription en valeur absolue et en part des ressources des établissements, un relèvement des droits ne saurait produire un effet significatif sur les recettes que s’il est accentué. »
C’est une manière pudique de dire que pour que ça vaille la peine, il faut frapper fort.

Et selon les recettes attendues (de 432 M€ à 1Md€) et divers scénarios qui maintiennent ou non les licences au tarif actuel, évoquant sans plus s’attarder une « réflexion sur les droits d’inscription des premiers cycles [qui] devrait également intégrer le cas spécifique des CPGE et des BTS », protégeant ou pas les masters ou le doctorat, suggérant même une différenciation selon les disciplines (à appliquer dans le cadre de l’autonomie des universités, bien sûr), la cour des comptes propose des simulations de hausse et leur conséquence budgétaires pour l’état. [27]
Bizarrement, il n’est plus question ici de différenciation des droits des étudiants extra-communautaires.

Ces hypothèses avancées, viennent les objections de la cour elle-même :
juridique « Un niveau élevé de droits pourrait apparaître comme un obstacle à l’objectif d’égal accès à l’enseignement supérieur. Un arrêté pris sur la base de l’article 48 de la loi du 24 mai 1951, qui procèderait à une hausse importante, pourrait donc donner lieu à la contestation de la constitutionnalité de cette disposition législative via une question prioritaire de constitutionnalité. » Taxe ou redevance ?
conséquences sur le risque scolaire (accroissement de l’emploi étudiant) et sur les choix d’orientation et professionnels liés aux modes de financement [28].

Tenir compte…

• Des bourses (et du coût pour l’état de l’accroissement du nombre de boursier incluant la réinstauration d’un « échelon zéro » des bourses permettant la seule exonération des frais d’inscription)
• Des prêts contingents ou garantis par l’état (l’exemple de l’Australie [29] et du Royaume Uni où « ces systèmes de prêts se trouvent aujourd’hui confrontés à des questions de soutenabilité, liées notamment au niveau élevé des défauts de paiement » n’est pas reproductible en France à grande échelle [30])
• Suppression de la dépense fiscale « réduction d’impôt pour frais de scolarité dans l’enseignement supérieur » au bénéfice de l’extension éventuelle du nombre de boursiers.
• S’il y a augmentation des frais, il faut améliorer le « service rendu » (insertion et accompagnement pédagogique)
• de l’autonomie des établissements dans la fixation des droits une fois le problème juridique réglé (taxe ou redevance ?) « si la nature juridique des droits devait être assimilée à celle d’une taxe, la loi pourrait décider que les montants des droits d’inscription soient fixés à l’intérieur d’une fourchette. Dès lors, le législateur confierait aux universités la compétence de fixer les droits, dans la limite d’un seuil et d’un plafond forfaitaires » [31]. Mais pour cela « contribuer à renforcer l’efficience de la gestion des établissements en constituant une incitation à la rationalisation de l’offre de formation, recommandée par la Cour dans son rapport de 2015. », sans oublier que « L’activité des services financiers des établissements serait rendue plus complexe par le calcul de nombreux montants de droits pour les diplômes nationaux et par les tâches de recouvrement. » [32] cette liberté de fixer le niveau des frais pourrait remettre en cause le cadre national des formations et nécessiter une péréquation entre universités.

Et la Cour des comptes de terminer

« Alors que l’ensemble des acteurs mettent en avant le « sous-financement de l’enseignement supérieur français », et particulièrement des universités, les droits d’inscription peuvent sembler, de prime abord, le levier le plus direct à utiliser pour augmenter les ressources des universités. »

Ni gratuité, ni coût réel des formations mais des droits «  modulés selon les perspectives d’insertion » [33], sous réserve d’améliorer le service rendu, épargner les étrangers d’une hausse différenciée, ajouter un échelon 0 de bourses et augmenter les prêts étudiants.

Mais pour conclure SLU…

S’étonne que la possibilité de gratuité ait été si légèrement écartée au profit d’hypothèses d’augmentation des frais qui nous semblent pleines de contradictions : épargner le niveau Licence afin d’amener 60% d’une classe d’âge à ce niveau [34], « et en même temps » au prétexte de fortes possibilités d’insertion professionnelle, matraquer le master et le cycle ingénieur, épargner le doctorat, ne rien dire ou presque de la gratuité des STS et des CPGE ; augmenter le nombre de boursiers d’une main et supprimer de l’autre la réduction d’impôt, être bien conscient des risques liés aux prêts étudiants et proposer leur multiplication…

Se réjouit que l’augmentation des droits d’inscription pour les seuls étrangers extra-communautaires telle qu’elle est annoncée par E. Philippe et Campus France soit ici ridiculisée.

Redoute la marchandisation de l’enseignement supérieur apparaissant en filigrane dans ce rapport de la cour des comptes lorsqu’elle évoque le « service rendu » aux étudiants [35] et l’autonomie des universités exclusivement mesurée en terme de concurrence.

« Il faut arrêter de considérer l’éducation comme un coût et la voir comme un investissement collectif, qui engendre des effets positifs sur la croissance, sur la criminalité, sur la santé… » [36]


[1« Malheureusement, la noble institution n’a pas échappé à la politisation des grands corps de contrôle qui sévit depuis une quinzaine d’années. Elle y a gagné en notoriété ce qu’elle a perdu en neutralité et en objectivité. » ./article7377.html

[4depuis la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008), la Cour des comptes assiste le Parlement dans le contrôle de l’action du gouvernement (art. 47-2), le Parlement disposant d’une mission (art.24), d’évaluation des politiques publiques. Afin de concourir à l’exercice de cette mission, la Cour des comptes produit des rapports d’étude à la demande du Sénat et de l’Assemblée nationale en matière d’audits des politiques publiques

[5AN. Questions au Gouvernement du 21 novembre 2018

[6ici à 0:47

[7on ne sait avec quelle casquette : président du conseil d’administration de campus France, ancien président de l’université Paul Sabatier de Toulouse ou rapporteur général des travaux du comité Stratégie nationale de l’enseignement supérieur ?

[8et sans vouloir « spoiler » totalement les préconisations de la CdC, on peut d’ores et déjà annoncer qu’ils n’ont pas été entendus

[9Faut-il augmenter les droits d’inscription à l’université ?

[12La cour donne les chiffres pour 2014, ceux des Repères et statistique 2018 du MESRI donnent plutôt un total univ + prépa + sts de 74%

[13subventions pour charges de service public

[14Rapport CdC, Annexe 9, p.163

[15le barème s’échelonnant de 0 à 14 100 €

[16écarter les pauvres ?

[17Mais les « oui-si » de Parcoursup, hein ?

[19Dans le même temps, le plafond autorisé des frais d’inscription exigés des étudiants qui étaient de 1 270 € en 2001, 3 895 € en 2009 ont triplé en 2012 pour passer à 11 250€. On sait aussi que le coût TOTAL pour l’état n’a en rien été abaissé par ce désengagement et cette augmentation des frais : les défauts de paiement des crédits garantis par l’état ont transféré ces économies… sur les banques ! Entre un tiers et la moitié (7 milliards de livres sterling sur 20 milliards en 2010) des sommes prêtées aux étudiants ne seront jamais remboursées selon Aurélien Casta, « Un salaire étudiant. Financement et démocratisation des études », 2017, Condé-sur-Noireau, La dispute, coll. « Travail et salariat », p.80.

[20fondée sur la part qui leur revient actuellement dans les crédits de l’enseignement supérieur et de la recherche publics

[21« la croissance démographique ne sera pas nécessairement durable » p.69 : on sera tous submergés par le réchauffement climatique ? La note d’information n°5 d’avril 2017 du MESRI prévoit cependant une hausse régulière jusqu’en 2025 A l’horizon 2025, le nombre de bacheliers augmenterait significativement par rapport à 2015, principalement sous l’effet du dynamisme démographique.

[22L’Annexe n° 5 montre par contre dans Historique des droits d’inscription, que ce soi-disant « modèle français » est assez fluctuant. Mars 1880 : « les inscriptions prises dans les facultés de l’État sont gratuites » ; Octobre 1946 : « La Nation garantit l’égal accès de l’enfant et de l’adulte à l’instruction, à la formation professionnelle et à la culture. L’organisation de l’enseignement public gratuit et laïque à tous les degrés est un devoir de l’État. »

[23« Comme l’a proposé France Stratégie en 2015 dans son rapport Investir dans l’internationalisation de l’enseignement supérieur, les droits d’inscription pourraient rester à un niveau faible pour les doctorants dans une « logique d’attraction des étudiants les plus qualifiés » au service de la recherche française. »

[24« les étudiants originaire d’Asie-Océanie, qui représentent 16 % des étudiants étrangers en France en 2016-2017, seraient très attachés au montant de droits d’inscription exigés pour une formation, reflet de la qualité de celle-ci selon eux. ». Est-ce vraiment documenté ? Est-ce différent des parents d’étudiants français qui préfèrent une école de commerce chère à une université presque gratuite ? Est-ce un préjugé sur les asiatiques ?

[25Les asiatiques en voudraient-ils pour leur « signal-prix » ?

[26Donc les 2770 € en licence 3770€ en master et doctorat décidés sans concertation aucune et affichés sans fondement juridique sur Campus France NE SONT D’AUCUNE UTILITÉ financière. Quant à l’effet d’éviction des étudiants africains, par contre…

[27« fondées sur l’hypothèse d’un maintien du niveau de la subvention publique » cela va sans dire.

[28« une expérience réalisée sur les étudiants d’une université américaine a montré que la dette étudiante modifie les choix de carrières au profit d’emplois rémunérateurs au détriment d’emplois d’intérêt public, moins rémunérateurs »

[29environ 2,2 millions de personnes avaient une dette liée à un emprunt dans le cadre du dispositif de prêts à remboursement contingent garantis par l’État, pour un montant total de 40,2 mds de dollars australiens. 20 % de la dette issue de ces prêts est considérée comme de la dette à risque, sur laquelle les emprunteurs ont de fortes probabilité de faire défaut

[30Mais à petite échelle, oui ?? puisque la cour propose d’en doubler le nombre « il serait souhaitable de faire un point sur la demande avec les banques partenaires du dispositif, de mener une analyse précise des bénéficiaires du dispositif au cours des dernières années et d’étudier l’opportunité d’une éventuelle montée en charge du dispositif au regard d’une évaluation précise et actualisée du taux de défaut anticipé. »

[31L’exemple de l’Angleterre devrait nous alerter : il y a là une plafond et un plancher… et il ne surprendra personne que le plafond soit atteint dans la majorité des cas

[32lire David Graeber « Bullshit jobs », Les liens qui libèrent, 2018

[33Comprendre chers en master et en cycle ingénieur, pas (trop) cher en Licence ni en doctorat pour épargner la recherche

[34Pourquoi ? Comment est apparu ce chiffre ?

[35uniquement associé à l’aide à l’insertion professionnelle

[36Léonard Moulin, ./article7543.html. Qu’il soit aussi remercié pour son aide et sa relecture.